Uwaga: Niniejszy wpis jest fragmentem jednej z prac naukowych, którą napisałem na temat polityki mieszkaniowej. Artykuł może zostać użyty jako naukowe źródło do prac licencjackich lub magisterskich. Na samym dole wpisu znajduje się lista przypisów i wykorzystanych źródeł.

Polityka mieszkaniowa w Polsce po 1989 roku

W poniższym rozdziale zostanie poruszona tematyka polityki mieszkaniowej po 1989 roku. Przedstawione zostaną główne problemy i wyzwania, przed którymi stanęły instytucje administracji państwowej, a także wymienione zostaną przyjęte przez nie rozwiązania. Tematyką będzie także „rozliczenie” zasobu mieszkaniowego pozostałego po PRL- głównie po zakładach pracy i PGRach, a także stan gospodarki komunalnej. Poruszona będzie także kwestia losów spółdzielni mieszkaniowych, które po 1989 roku funkcjonują na zupełnie odmiennych zasadach, niż w okresie PRL-u. Na koniec rozdziału pracy przyjrzę się roli gminy w zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, a także kluczowym elementom polityki mieszkaniowej.

Ogólny zarys przemian

Po roku 1989, wraz przemianami ustrojowymi, doszło do całkowitej zmiany polityki mieszkaniowej. Głównie dlatego, że budownictwo państwowe stało się jednym z podmiotów, „graczem” na kapitalistycznym rynku; dochodzi bowiem do odrodzenia inwestycji pozapaństwowych realizowanych dla zysku. Rola państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przestaje być pierwszorzędna – dochodzi do odwrócenia dotychczasowych proporcji, na rzecz inwestycji prywatnych. Po 1989 roku zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej leży głównie w gestii samego obywatela (czy też gospodarstwa domowego), a nie państwa. Dochodzi także do masowej prywatyzacji publicznych zasobów mieszkaniowych. W ramach administracji państwowej gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego miała za zadanie tworzyć warunki niezbędne do realizowania inwestycji mieszkaniowych.¹

W ramach 3 ustaw przyjętych w latach 90, usystematyzowano najważniejsze pomysły dotyczące polityki mieszkaniowej, obejmujące m.in.:

– sposób rozdysponowania zasobu mieszkaniowego, który był w posiadaniu państwa (głównie kwestie dotyczące najmu, czynszów i opłat z tytułu użytkowania mieszkania, dodatków itp.),

– sposoby zarządzania częściami wspólnymi nieruchomości,

– w kontekście budownictwa; sposoby finansowania inwestycji mieszkaniowych, podatkowych rozwiązań mających mobilizować obywateli i firmy do inwestowania,

– kwestie towarzystw społecznego budownictwa mieszkaniowego (TBS),

– szereg regulacji dot. warunków wynajmu lokali komunalnych,

– usankcjonowanie nowego bytu powstałego po 1989 r. czyli wspólnoty mieszkaniowej,

– powstanie Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM), wspierającego TBS i spółdzielnie mieszkaniowe, a także gminy w budownictwie.²

Wspomniane TBS-y są jedną z form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Funkcjonują one w ramach spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, spółek akcyjnych lub spółdzielni osób prawnych. Ich działalność nie polega wyłącznie na budowaniu mieszkań; to także ich modernizacja, ale i działalność polegająca na nabywania domów wielorodzinnych i wynajmowanie mieszkań. TBS-y są przeznaczone dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tylko osób nie posiadających własnego lokum. Należy wspomnieć, że gmina jest właścicielem lub współwłaścicielem TBS-ów. ³ Atrakcyjność lokali miała polegać na współfinansowaniu ich budowy oraz utrzymania ze środków państwowych.

Spółdzielnie mieszkaniowe w latach 90.
W latach 90, zmieniają się losy spółdzielni mieszkaniowych – przede wszystkim sposób ich finansowania. Mimo wstępnych deklaracji, KFM (Krajowy Fundusz Mieszkaniowy) ich nie wspiera, w związku z czym przestają one budować mieszkania lokatorskie. Spółdzielnie przeżywają niejako zapaść, bowiem oprócz odejścia od nadzorowania spółdzielni przez państwo, tracą też odgórne wsparcie (zarówno prawno-organizacyjne, jak i finansowe). W efekcie wielorakich przemian, od 2007 ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych zabrania tworzenia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (które istniało od 1972 roku). Mamy zatem do czynienia z początkiem odchodzenia od spółdzielczości, jako podstawowej formy mieszkalnictwa.⁴

Mieszkania zakładowe i komunalne

Bardzo istotnym problemem lat dziewięćdziesiątych były mieszkania zakładowe- posiadały je w przeszłości Państwowe Gospodarstwa Rolne (PGR) oraz przedsiębiorstwa państwowe. W PGR-ach liczba tych mieszkań przekraczała 250 tysięcy. Na początku lat dziewięćdziesiątych rozwiązano kwestie tychże mieszkań w następujący sposób: umożliwiono sprzedaż lokali z prawem pierwokupu, które przysługiwało osobom powiązanym z PGR-ami, tj. ich pracownikom, byłym pracownikom najmującym te mieszkania, emerytom i rencistom. Sprzedawano je z bardzo dużą bonifikatą, liczącą 3% za każdy przepracowany rok w PGR. Bonifikata ta nie mogła jednak przekraczać 90% wartości operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego.⁵

Zgoła odmienna sytuacja dotyczyła mieszkań znajdujących się w zasobach przedsiębiorstw państwowych. Problem tych mieszkań był znacznie donioślejszy, niż mieszkania po PGR- głównie z powodu ich liczby. Pod koniec 1991 roku przedsiębiorstwa państwowe były w posiadaniu aż 1,5 mln lokali. Paradoksalnie, mieszkania których były właścicielami, stały się dla nich nie zasobem, a zbytecznym kosztem. Wynikało to z kilku powodów. Po pierwsze, zakłady musiały utrzymywać swoje mieszkania z bardzo niskich, regulowanych czynszów, co już na samym początku powodowało znaczną lukę finansową, której w ramach gospodarki wolnorynkowej nie można było załatać. Po drugie, aż połowę ze wszystkich mieszkań, zajmowały osoby nie będące już pracownikami danego przedsiębiorstwa- byli to albo emeryci i renciści, lub osoby pracujące w innych miejscach. Osoby korzystające z zasobów przedsiębiorstw państwowych nie otrzymały możliwości wykupu mieszkań na własność na zasadach analogicznych do rozwiązań zastosowanych przy sprzedaży mieszkań PGR-ów. Dodatkowo, podmioty zewnętrzne nie były zainteresowane nabyciem mieszkań zakładowych- zakup mieszkania z lokatorami byłby oczywiście bardzo nieroztropnym rozwiązaniem. ⁶

Dopiero w 1994 roku unormowano ustawowo ten swoisty pat, dając możliwość przekazywania mieszkań przez przedsiębiorstwa innym podmiotom. Z założenia, nieruchomości miały przejmować gminy, ale dopuszczone zostały także np. spółdzielnie mieszkaniowe, lub spółki, ale tylko w ramach leasingu na ograniczonych zasadach. Na przekazanie nieruchomości przedsiębiorstwa miały 3 lata od daty wejścia w życie ustawy- termin ten upływał 12 listopada 1997 roku. Co najważniejsze, umowa przekazania była nieodpłatna. Po przekazaniu mieszkań zakładowych gminie, najemcy tychże lokali z reguły stawali się najemcami komunalnego zasobu mieszkaniowego gminy, chyba że umowa najmu zawarta z zakładem była (w momencie wejścia w życie ustawy) umową uzgodnioną na czas oznaczony. Jeżeli mieszkania były przekazywane spółdzielniom, wówczas lokatorzy wcześniejszych mieszkań zakładowych, mogli użytkować je na zasadzie spółdzielczego (własnościowego lub lokatorskiego- ustawa tego nie regulowała) prawa do lokalu.⁷

Mimo, że gminy posiadają aż ok. 4 milionów mieszkań komunalnych, to wiele z nich było (i jest nadal) zamieszkiwanych przez osoby, których sytuacja materialna w ogóle do tego nie zmusza. Co więcej, wspomniane lokale są też niejako przetrzymywane dla potomnych: dzieci czy nawet wnuków. Problem mieszkań komunalnych nie został rozwiązany po dziś dzień. W listopadzie 2017 roku rząd wycofał się z projektu ustawy, mającego zrewolucjonizować tę kwestię. Była to kolejna próba uregulowania tego palącego problemu. Nie może to dziwić- gminy mają z założenia wspierać najuboższych, natomiast z racji opisanego wyżej procederu mają ograniczoną zdolność pomocową- nie mogą odebrać wynajętego na czas nieokreślony mieszkania.

Niestety, zarówno lata 90, jak i współczesność dowodzą, że w mieszkaniu komunalnym może zamieszkiwać osoba, która takiego wsparcia w ogóle nie potrzebuje. Może to być osoba bardzo zamożna- znane są nawet przypadki milionerów zajmujących mieszkania komunalne. Płaci oczywiście taką samą stawkę za czynsz, jak i inni lokatorzy. A te- są dużo niższe, od stawek rynkowych. Warto także dodać, że po śmierci głównego lokatora, w stosunek najmu mogą wejść członkowie jego rodziny, na przykład wdowa lub wdowiec, którzy wcześniej nie byli najemcami wraz ze zmarłym małżonkiem. To samo dotyczy dzieci czy konkubentów. I w żaden sposób nie jest weryfikowana konieczność otrzymania takiego wsparcia nowego lokatora przez gminę. W takim układzie zatem, bardzo trudno o jakiekolwiek, racjonalne zawiadywanie gminnym zasobem mieszkaniowym. ⁸

Sytuacja mieszkaniowa w pierwszej dekadzie XXI wieku

Sytuacja mieszkaniowa pod koniec lat 90 wyglądała następująco: niedobór mieszkaniowy szacowano na ok. 2,1 mln mieszkań. Sytuację pogarszała dekapitalizacja zastanego zasobu mieszkaniowego. Mieszkania na wsi były gęściej zaludnione niż w mieście: odpowiednio 3,45 oraz 2,63 osoby przypadającej na jedno mieszkanie. Aż 11% mieszkań na wsi nie miało we wskazanych latach wodociągu, ¼ toalety i łazienki, a aż 80% nie było wyposażonych w gaz. Ok. 33% ludności egzystowało w przeludnionych mieszkaniach, a 10% w skrajnie przeludnionych ( tj. 3 i więcej osób przypadających na jedną izbę). Na wsi w skrajnie przeludnionych mieszkaniach egzystowało prawie 50% ludności, w mieście odsetek ten wynosił 33%. Badacze problemów społecznych wskazują na sytuację mieszkaniową jako trzeci (po bezrobociu i ubóstwie) nierozwiązany problem, z którym boryka się ówczesna Polska. Istnieje bardzo wiele negatywnych konsekwencji opisanej sytuacji mieszkaniowej. Są to między innymi: wielopłaszczyznowy wpływ na pogorszenie jakości życia rodzinnego, począwszy od konfliktów, przez dezintegrację, na rozpadzie kończąc. To także konflikty międzypokoleniowe, bowiem wchodzące w dorosłość dzieci są zmuszone do mieszkania z rodzicami. Pogłębiające się problemy związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych są jednym z głównych elementów emigracji ekonomicznych- staje się ona w percepcji ludzi młodych jedyną szansą na pozyskanie kapitału niezbędnego do zakupu mieszkania.⁹

Optymizmem nie napawa skuteczność polityki mieszkaniowej na szczeblu lokalnym. Przeprowadzone w 2008 roku badania dotyczące skuteczności realizacji polityki mieszkaniowej przez gminy wykazały, że aż niemal 22% gmin nie ma w swoich zasobach ani jednego lokalu socjalnego. W skrajnych przypadkach, np. w wojewódzkie lubuskim wynik ten wynosi aż 29%. Jeszcze gorsza sytuacja dotyczy innych form pomocy mieszkaniowej prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy to noclegowni, mieszkań chronionych czy schronisk dla bezdomnych- wszystkie te rodzaje aktywności wypełnia zaledwie ok. 6% gmin. Oprócz tego, 37,4% gmin nie posiadania rzetelnego planu na zarządzanie i gospodarowanie zasobem komunalnym. Pomimo deklaracji rozwinięcia budownictwa mieszkań socjalnych, nie pokrywają się one w planach budżetowych. ¹⁰

Na szczeblu centralnym, pod koniec 2006 roku uchwalono ustawę o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, która w założeniu miała wspierać podmioty działające na rzecz budownictwa mieszkaniowego. Były to nie tylko gminy i powiaty, ale też organizacje pożytku publicznego, oraz związki międzygminne. Następnie, powołano do życia Fundusz Dopłat , który wszedł w miejsce Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Program polegał na dofinansowaniu (do 30%) kosztów budownictwa socjalnego. Warto zaznaczyć, że w pierwszym roku działania programu przeznaczone pula pieniędzy wynosiła 300 milionów złotych, co oznacza o 185 milionów mniejszy budżet od zlikwidowanego KFM. W pierwszym roku działania wykorzystano zaledwie 63 miliony złotych, czyli niecałe 30%. W roku kolejnym środki przeznaczone na program zostały obniżone aż do 125 milionów złotych. W 2009 roku suma ta wynosiła zaledwie 20 milionów. ¹¹Ostatnim punktem polityki mieszkaniowej tego okresu, na który należy zwrócić uwagę, są dopłaty do kosztów związanych z zamieszkiwanym lokalem dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej. W 2008 roku najwięcej dodatków zostało przyznanych osobom zamieszkującym lokale gminne (niemal 40%) oraz spółdzielcze (niemal 35%). Najmniej środków zostało wypłaconych dla mieszkańców lokali TBS-ów. Rejonem o zdecydowanie największych wydatkach z tytułu dodatków mieszkaniowych poniosło województwo śląskie (niemal 15% wszystkich dopłat), najmniej zaś województwo świętokrzyskie (2,1% wszystkich dopłat.). ¹² Oprócz opisywanych programów, istotny jest też program „Mieszkanie dla młodych”, który miał wspomagać zakup mieszkania. Mimo jednak różnorodności pomocy społecznej, deprywacja mieszkaniowa w Polsce jest ciągle na bardzo wysokim poziomie.

Podsumowanie

Powyższy rozdział miał za zadanie scharakteryzować politykę mieszkaniową po roku 1989. Niesie ona za sobą wiele ambiwalencji i sprzeczności. Z jednej strony, na początku lat dziewięćdziesiątych mamy do czynienia niemal z wyprzedażą majątku państwowego za bezcen, a z drugiej strony w okresach późniejszych aktywność państwa jest zdecydowanie mniej widoczna. Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego mająca za zadanie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, ma z powierzonym zadaniem ogromny, głównie finansowy problem. Dodatkowo gmina boryka się z problemem nadużywania pomocy społecznej, m.in. poprzez zajmowanie mieszkań komunalnych przez osoby niepotrzebujące takiej pomocy- jest to jedna z głównych barier polityki mieszkaniowej, która będzie w kolejnych rozdziałach rozwijana.

Przypisy: