Szanowny Panie

W związku z listem nadesłanym do Rzecznika Praw Obywatelskich pocztą elektroniczną, w którym kwestionuje Pan obowiązujące regulacje prawne z powodu zbyt daleko posuniętej ochrony praw lokatorów, co z kolei prowadzi do naruszenia praw właścicieli lokali (prawa własności), z upoważnienia Rzecznika na wstępie pragnę uprzejmie poinformować, że art. 80 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje każdemu prawo wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Jednocześnie przepis art. 208 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje, że pomoc ta udzielana jest na zasadach określonych w ustawie. Rzecznik działa w określonych granicach prawnych, jakie wyznaczyła mu ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r., poz. 627 ze zm.). Zadaniem Rzecznika jest czuwanie, aby organy władzy publicznej swoim działaniem lub zaniechaniem nie naruszały wolności i praw obywatelskich określonych w Konstytucji RP i innych aktach normatywnych, w tym również respektowały zasadę równego traktowania. Rzecznik może podjąć działania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa, którego skutki można usunąć przy pomocy środków pozostających do jego dyspozycji.

Pragnę także wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy o RPO, Rzecznik nie posiada prawa inicjatywy ustawodawczej i dlatego nie może samodzielnie zainicjować procesu zmiany obowiązujących przepisów prawa w celu wprowadzenia (lub uchylenia) oczekiwanych przez obywateli (lub kwestionowanych) regulacji prawnych. Rzecznik nie uczestniczy  również  w  procesie  legislacyjnym.  Należy  podkreślić,  że  o  kształcie

obowiązujących w danej dziedzinie rozwiązań prawnych decydują odpowiednie organy realizujące politykę państwa w danym zakresie.

W związku z problematyką opisaną w liście pragnę wskazać, że do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od obywateli, którzy kwestionują obowiązujące regulacje prawne z zakresu prawa mieszkaniowego, z powodu zbyt daleko posuniętej ochrony praw lokatorów, której nadużywanie przez osoby nieuczciwe może prowadzić do naruszenia praw właścicieli lokali (prawa własności). Skargi te są wnikliwie analizowane w Biurze RPO pod kątem zgodności kwestionowanych przepisów ze standardami konstytucyjnymi.

Na podstawie samej tylko treści listu, ogólnie można poinformować, że zarówno prawa przysługujące właścicielom lokali mieszkalnych, jak też prawa przysługujące osobom używającym lokali mieszkalnych na podstawie innych tytułów niż własność, podlegają ochronie konstytucyjnej. W odniesieniu do właścicieli lokali mieszkalnych gwarancje ochrony ich praw wynikają zarówno z zasad o charakterze ustrojowym (art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jak również ze szczegółowych postanowień Konstytucji (art. 64). Z kolei prawa lokatorów, jako prawa majątkowe, podlegają ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz na podstawie art. 75 ust. 1 i 76 Konstytucji RP. W związku z tym na ustawodawcy spoczywa obowiązek ukształtowania wzajemnych relacji wynikających ze stosunków prawnych łączących właścicieli z lokatorami w taki sposób, aby zostały zachowane konstytucyjne gwarancje ochrony praw obu tych kategorii obywateli.

Zagadnienia praw właścicieli lokali i najemców były w przeszłości przedmiotem wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05 (OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37) Trybunał podkreślił, że z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji wynika zasada równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Wśród “innych praw majątkowych” należy także wyróżnić prawo najmu lokalu mieszkalnego oraz inne prawa, których przedmiotem jest lokal służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Każde z tych praw, zarówno właścicieli (wynajmujących), jak i najemców, korzysta z ochrony konstytucyjnej. Zwykle dochodzić będzie do kolizji tych dóbr. Trybunał podkreślał, że ma pełną świadomość, jak trudne jest wyważenie usprawiedliwionych interesów zarówno właścicieli, jak i najemców oraz stworzenie dla tych relacji najwłaściwszych rozwiązań. Szczególnie w warunkach polskich, w których prawa właścicieli długo nie były respektowane, a przez dziesięciolecia obowiązywała tzw. publiczna gospodarka lokalami, której skutki dotykały i dotykają nie tylko właścicieli, ale obracają się w istocie rzeczy także przeciwko lokatorom (m.in. w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 4/05). Sprawą ustawodawcy jest dążenie do takiego harmonijnego ukształtowania pozycji prawnej właścicieli oraz lokatorów, aby można było mówić raczej o pożądanej  komplementarności  tych  stosunków  niż  o  relacji  charakteryzującej  się

nieuchronnym antagonizmem. Ochrona praw lokatorów nie może następować, tak jak to się działo dotychczas, przede wszystkim kosztem właścicieli.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również, że wprawdzie prawo własności nie ma charakteru prawa absolutnego, to jednak ograniczenie tego prawa nie może naruszać jego istoty, do czego dochodzi w sytuacji, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa (por. wyrok z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Nałożenie na właściciela ograniczeń w istocie uniemożliwiających korzystanie z przysługującego mu prawa własności prowadziłoby do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i oznaczałoby przerzucenie kosztów realizacji obowiązku zapewnienia lokatorom ochrony na prywatnych właścicieli budynków. Obowiązkiem ustawodawcy jest wprowadzanie odpowiednich mechanizmów pozwalających na równoważenie sprzecznych interesów zarówno właścicieli jak i lokatorów, na co zwracał uwagę w swoim orzecznictwie również Trybunał Konstytucyjny (zob. wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37; oraz 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 58).

Obecnie obowiązujące regulacje ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.) mają na celu zagwarantowanie właściwej równowagi pomiędzy ochroną prawną przysługującą właścicielom mieszkań i lokatorom tych mieszkań w sposób ukształtowany dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Wspomniana ustawa zawiera rozwiązania prawne chroniące lokatora przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem umowy, na podstawie której zajmuje on lokal, przed nieuzasadnioną podwyżką czynszu, jak również przed bezdomnością (w tym zakresie jej przepisy zostały uzupełnione regulacją zawartą w art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego). Do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 19 ustawy).

Ochrona lokatora przed bezdomnością nie ma jednak charakteru bezwzględnego, czego wyrazem jest np. art. 14 ust. 7 ustawy. Zgodnie z jego dyspozycją, przepisu art. 14 ust. 4 ustawy, nakładającego na sąd obowiązek przyznania lokalu socjalnego wymienionej w nim grupie osób, nie stosuje się do osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (z wyjątkiem osób, które były uprawnione do używania lokalu na podstawie stosunku prawnego nawiązanego ze spółdzielnią mieszkaniową albo z towarzystwem budownictwa społecznego).

Wydaje się również, że ograniczenie prawa własności wynikające z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (…) spełnia wymóg proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie

korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ponadto wymaga podkreślenia, że przepisy obowiązującego prawa przyznają właścicielowi mieszkania środki cywilnoprawne zapewniające mu ochronę posiadania (art.342 – 344 k.c.), które stosuje się odpowiednio do ochrony władania lokalem (art. 3431 k.c.), ochronę własności (art. 222 § 1 k.c.) oraz ochronę jego interesów majątkowych (art. 18 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego).

Niestety, osoby fizyczne wynajmujące swoje prywatne mieszkania często nie mają świadomości, że do tego rodzaju najmu stosuje się (w mniejszym lub szerszym zakresie) przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów (…).

Wymaga jednak podkreślenia, że z dniem 28 stycznia 2010r. ustawodawca uzupełnił przepisy tej ustawy o regulacje dotyczące najmu okazjonalnego (Rozdział 2a ustawy), w których ochrona najemcy podlega zawężeniu w stosunku do ogólnego modelu ochrony.

W związku z problematyką poruszoną w liście można także wskazać, że z dniem 7 stycznia 2016 r. w Kodeksie karnym wprowadzono karę za nowy typ przestępstwa: stosowanie wobec kogoś innej przemocy niż bezpośrednia w sposób uporczywy lub istotnie utrudniający innej osobie korzystanie z zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 191 § 1a k.k. za takie przestępstwo grozi kara pozbawienia wolności do lat 3. Ściganie takiego przestępstwa następuje na wniosek pokrzywdzonego.

Zmiana ta stanowiła realizację wielokrotnie zgłaszanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich postulatów zmierzających do zwiększenia ochrony lokatorów przed drastycznymi działaniami ze strony właścicieli kamienic, chcących wymusić opuszczenie przez lokatorów zajmowanych mieszkań (sprawy tzw. „czyścicieli kamienic”). Obserwowane były bowiem powszechnie bezkarne zachowania, takie jak: wyłączanie prądu lub ogrzewania, odcinanie dostępu do wody, wyjmowanie okien, zamurowywanie wejścia do mieszkania, czy zamykanie pomieszczeń na kłódkę. Właściciele mieszkań, pragnąc wymusić ich opuszczenie przez lokatorów, dopuszczali się zalewania mieszkań, dewastowania budynku, zanieczyszczania oraz niszczenia jego części wspólnych, np. poprzez usuwanie drzwi i okien.

Z uzasadnienia do projektu ustawy (druk sejmowy nr 2682), która wprowadziła do obrotu prawnego art. 191 § 1a k.k. (ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny, ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia – Dz.U. z 2015r. poz. 1549) wynika, że nowy typ przestępstwa ma

penalizować przypadki stosowania innego rodzaju przemocy, niż przemoc wobec osoby, w celu zmuszenia danej osoby do określonego działania, zaniechania lub znoszenia. Przepis będzie sankcjonował te przypadki stosowania przymusu pośredniego, w których przymus będzie stosowany uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający innej osobie zaspokajanie jej podstawowych potrzeb życiowych. Tak więc przepis art. 191 § 1a był przede wszystkim pomyślany jako narzędzie ochrony lokatorów przed zachowaniami podejmowanymi przez właścicieli, usiłujących w nieakceptowany sposób usunąć tych pierwszych z zajmowanych mieszkań.

Do znamion strony przedmiotowej czynu z art. 191 § 1a k.k. należy stosowanie innej przemocy niż przemoc wobec osoby. Może być to każda czynność fizyczna skierowana przeciwko rzeczy. Mieszczą się w tym pojęciu takie zachowania, jak: zmiana zamków w drzwiach i uniemożliwienie dostępu do lokalu, odcięcie dopływu wody, w tym tylko ciepłej lub tylko zimnej, odpływu ścieków, energii elektrycznej czy też cieplnej, ogrzewania. Od strony podmiotowej przestępstwo polega na zamiarze bezpośrednim o szczególnym zabarwieniu. Sprawca ma działać w celu zmuszenia pokrzywdzonego do określonego zachowania, zaniechania lub znoszenia (Konarska – Wrzosek V.,Lach A., Oczkowski T., Zgoliński I., Ziółkowska A. Kodeks karny. Komentarz. Wyd. II. Wyd. WKP 2018).

Należy podkreślić, że wykładni obowiązujących przepisów prawa dokonują sądy powszechne w procesie ich stosowania. Nadzór judykacyjny nad orzecznictwem sądów powszechnych sprawuje Sąd Najwyższy. Omawiany przepis został wprowadzony do obrotu prawnego stosunkowo niedawno, dlatego orzecznictwo wykształcone na jego tle nie jest zbyt obszerne. Wydaje się jednak, że np. rozwiązanie przez właściciela umów na dostawę mediów do lokalu mieszkalnego zawartych przez niego z dostawcami tych mediów jest działaniem legalnym i samo przez się nie wyczerpuje znamion czynu określonego w art. 191 § 1a k.k.

Jedynym środkiem prawnym, jaki służy Rzecznikowi Praw Obywatelskich w stosunku do aktu prawnego rangi ustawy, jest uprawnienie do złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności jej przepisów z Konstytucją. W przeszłości Rzecznik korzystał z tego środka prawnego m.in. w sprawach dotyczących niekorzystnych dla właścicieli zasad ustalania wysokości czynszów. W wyroku z dnia 2 października 2002

1. wydanym na wniosek Rzecznika (sygn. akt K 48/01; OTK-A 2002/5/62) Trybunał Konstytucyjny uznał m.in., że przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Aktualnie, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, brak jest podstaw do uznania, że w odniesieniu do omówionych wyżej uregulowań prawnych konieczne byłoby ponowne skorzystanie przez Rzecznika ze wskazanego wyżej uprawnienia.

Z treści Pana listu nie wynika, czy uzyskał Pan prawomocny wyrok sądowy orzekający eksmisję nieuczciwego lokatora z zajmowanego mieszkania.

Niemniej jednak trzeba zasygnalizować, że niestety sytuacji właścicieli mieszkań na wynajem, w tym osób fizycznych wynajmujących swoje prywatne lokale, nie ułatwia okoliczność, że obecnie w Polsce obowiązuje moratorium na wykonywanie tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego ze względu na fakt wystąpienia pandemii spowodowanej wirusem SARS-CoV-2.

Zgodnie z art. 15zzu ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) dodanym przez ustawę z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 568), z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie wykonuje się tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego. Wyjątek dotyczy orzeczeń wydanych na podstawie art. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (art. 15zzu ust. 2 pkt 1) oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego, oraz o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, wydawanych na podstawie tzw. „specustaw” (art. 15 zzu ust. 2 pkt 2 lit. a-e).

Warto wspomnieć, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami

wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia

13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020r. poz. 433), od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania (§ 1). Następnie, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz. 491), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stosownie do postanowień art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r. poz. 1239 ze zm.) stan epidemii odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej – na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Wobec powyższego, do czasu zniesienia wspomnianego wyżej ustawowego zakazu eksmisji z lokali mieszkalnych, albo odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez komorników sądowych czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego wynikającego z tytułu wykonawczego (innego, niż wydane na podstawie art. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i decyzji wydawanych na podstawie tzw. „specustaw”).

Z uwagi na powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w niniejszej sprawie Rzecznik ograniczył się do udzielenia wyjaśnień.

Z poważaniem

Kamilla Dołowska

Dyrektor Zespołu

/-podpisano elektronicznie/